Die Anwendung des § 19 Abs. 1 SächsKAG in Bebauungsgebieten

und im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB

Dipl.‑Verwaltungswirtin (FH) Karin Kurz, Stuttgart/Dresden

Lehrbeauftragte an der Hochschule für öffentliche Verwaltung Fachhochschule Ludwigsburg

Themenabgrenzung

In dem nachfolgenden Beitrag soll der Frage nachgegangen werden, ob die Möglichkeit der Abgrenzung von Teilflächen eines Buchgrundstückes nach § 19 Abs. 1 SächsKAG bei Grund­stücken, die zur Gänze im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB oder in beplanten Gebieten liegen, grundsätzlich anwendbar ist bzw. ob Grundstücke, die im Innenbereich liegen, aber mit öffentlichrechtlichen Baubeschränkungen belegt sind, einer solchen Teilflächenabgrenzung zugänglich sind. Die nachfolgenden Ausführungen befassen sich nicht mit der beitragsrechtlichen Beurteilung von Grundstücken im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB oder Grundstücken, die teilweise im Innenbereich‑ und teilweise im Außenbereich (1) liegen.

1.   Regelfall

Sowohl nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht nach BauGB (2) als auch nach der Rechtsprechung des SächsOVG (3) ist beitragspflichtig in der Regel das gesamte Buchgrundstück(4). Dieser Regelfall gilt sowohl für qualifiziert beplante Grundstücke als auch für Grund­stücke, die mit ihrer gesamten Fläche im unbeplanten Innenbe­reich nach § 34 BauGB Iiegen (5).

2.   Ausnahmen von diesem Regelfall

a) Bundesrechtlich geregeltes Abgabenrecht; §§ 127 ff. BauGB

Von diesem Regelfall, wonach das beitragspflichtige Grundstück aus Gründen der Rechtssicherheit und Berechenbarkeit stets mit dem Buchgrundstück identisch sein soll, hat ‑ für das Erschlie­ßungsbeitragsrecht nach BauGB ‑ die Rechtsprechung in den vergangenen Jahrzehnten verschiedene Ausnahmen zugelassen.

Zu nennen wären hier als Beispiele die Entscheidungen des Bun­desverwaltungsgerichts zur gleichsam „spiegelbildlichen" Bebau­barkeit von Grundstücken (6) bzw. zur Zulässigkeit der Aufnahme einer so genannten „Tiefenbegrenzungsregelung" für Grundstücke in unbeplanten Gebieten in die Erschließungsbeitragssatzung (7).

Diese Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Fallkonstellationen, in denen ausnahmsweise vom Buchgrund­stücksbegriff abgewichen werden soll, sind durchaus restriktiv, das heißt: Es wird stets der Ausnahmecharakter einer solchen Vorgehensweise betont, und sie sind systematisch mit der Rege­lung des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB verknüpft, der von den „erschlossenen Grundstücken" spricht. Hier hat das Bundesver­waltungsgericht in den beispielhaft zitierten Entscheidungen aus­geführt, es könne Fälle geben, in denen ein Festhalten am Buch­grundstücksbegriff nicht sachgerecht wäre, weil der Erschlie­ßungsvorteil, der von der hier beitragspflichtigen Anlage (z. B. Straße) ausgelöst wird, sich ausnahmsweise nicht auf das gesamte Buchgrundstück erstreckt.

b) Landesrechtliche Regelung; § 19 Abs. 1 SächsKAG

Für das Landesrecht findet sich (ähnlich übrigens wie die Re­gelungen verschiedener anderer Bundesländer) zur Beitragser­hebung für leitungsgebundene Einrichtungen (8) eine gesetzliche Normierung in § 19 Abs. 1 SächsKAG.

§ 19 Abs. 1 SächsKAG nimmt den Grundgedanken, den das Bundesverwaltungsgericht für das Erschließungsbeitragsrecht entwickelt hat auf und defi­niert diejenigen Fälle, in denen sich nach dem Willen des Lan­desgesetzgebers der beitragsrelevante Vorteil z. B. einer Was­serversorgungs‑ oder Abwasserbeseitigungsanlage nicht auf das gesamte Buchgrundstück erstrecken soll. § 19 Abs. 1 Sächs­KAG stellt damit eine weitergehende gesetzliche Konkretisie­rung gegenüber der allgemeiner gehaltenen Vorschrift des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB dar.

§ 19 Abs. 1 SächsKAG lautet wie folgt:

„Ist nach der Satzung bei der Beitragsbemessung die Fläche des Grundstücks zu berücksichtigen, bleiben Teilflächen unbe­rücksichtigt, die nicht baulich oder gewerblich genutzt werden können soweit sie nicht tatsächlich angeschlossen, bebaut oder gewerblich genutzt sind und ihre grundbuchmäßige Abschrei­bung nach baurechtlichen Vorschriften ohne Übernahme einer Baulast zulässig wäre."

Diese Regelung äußert sich also nicht dazu, ob sie nur im Außen­bereich nach § 35 BauGB oder auch im Innenbereich nach § 34 BauGB und in einem Bebauungsplangebiet anwendbar ist. Die Formulierung, wonach dann Teilflächen unberücksichtigt bleiben sollen, wenn sie nicht baulich oder gewerblich genutzt werden können, soweit sie nicht tatsächlich angeschlossen, bebaut oder gewerblich genutzt sind, deutet darauf hin, dass es eine solche Beschränkung des Anwendungsbereichs z. B. nur auf den Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB nicht gibt (9).

Es stellt sich also die Frage, welche Fallgestaltung vorliegen muss, damit auch bei einem Buchgrundstück, das zur Gänze im Innenbereich nach § 34 BauGB oder in einem beplanten Gebiet liegt, Teilflächen bei der Beitragserhebung unberücksichtigt zu bleiben haben, weil sie weder baulich oder gewerblich genutzt werden können noch tatsächlich angeschlossen, bebaut oder gewerblich genutzt sind.

3. Urteil des SächsOVG vom 20.8.1998‑2 S 105/98‑

In dieser Entscheidung hat das Sächsische OVG klargestellt, dass § 19 Abs. 1 SächsKAG den Zweck habe, als Korrektur zur Zugrundelegung des Buchgrundstückes als Bezug der Beitrags­erhebung räumlichen Beschränkungen der von einer Einrich­tung ausgehenden Vorteilswirkung Rechnung zu tragen.

Es hat weiter klargestellt, dass die Anwendung des § 19 Abs. 1 Sächs­KAG auch in der Situation eines Grundstücks im unbeplanten Innenbereich denkbar ist. Das OVG verweist in diesem Zusam­menhang auf die von Birk in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar § 8 Rdnr. 1285 ff. gebildeten Beispiele, wonach eine solche Teilflächenabgrenzung im Innenbereich in Frage kom­men soll, wenn Grundstücke im Innenbereich aus bergrechtli­chen Gründen oder wegen schädlicher Kontaminationen baulich oder gewerblich nicht genutzt werden dürfen. (Vgl. zu die­sen beiden vom SächsOVG angezogenen Beispielen aber die Liste verschiedener Beispiele aus der Rechtsprechung nach­stehend Ziff. 4.).

Lässt man die ‑ seltenen ‑ Fälle einer Außenbereichsinsel im Innenbereich (10) hier einmal außer Betracht, da Thema dieses Bei­trages ausschließlich Grundstücke sein sollen, die mit ihrer ge­samten Grundstücksfläche im Innenbereich oder im beplanten Bereich liegen, so bleiben als Anhaltspunkte für solche Teilflä­chenabgrenzungen nach § 19 Abs. 1 SächsKAG im Innenbe­reich letztlich nur die Fälle der Grundstücke, die mit öffentlich­rechtlichen Baubeschränkungen belastet sind.

4.   Beispiele aus der Rechtsprechung zur beitragsrechtli­chen Behandlung von Grundstücken im Innenbereich oder in beplanten Gebieten, die mit öffentlich‑rechtli­chen Baubeschränkungen belastet sind

a)    Mit Urteil vom 11.2.1993 ‑ 2 S 972/91 ‑ n. V. hat der VGH Baden‑Württemberg entschieden, dass die Tatsache, dass eine Teilfläche eines insgesamt im Innenbereich liegenden Grund­stücks, die in einer Waldabstandsfläche liegt, bei der Ermitt­lung der maßgeblichen Nutzungsfläche (Grundstücksfläche x Nutzungsfaktor) auch dann nicht beitragsmindernd berücksich­tigt werden muss, wenn das nach § 34 BauGB zulässige Maß der baulichen Nutzung auf der Grundstücksfläche außerhalb des Waldabstands realisiert werden kann.

Dahinter steht die Überlegung, dass zwar die Waldabstandsfläche sowohl nach der hier zugrunde gelegten Regelung des § 4 Abs. 3 der Baden-württembergischen LBO als auch nach der insoweit gleichlautenden Regelung des § 25 Abs. 3 SächsLWaldG nicht mit bau­lichen Anlagen überdeckt werden darf, dass jedoch auch die Waldabstandsfläche bei der Ermittlung des zulässigen Nut­zungsmaßes (also Grundflächenzahl und Geschoßflächenzahl) mit zugrunde gelegt wird. Führt also diese nicht überbaubare Grundstücksfläche, die im Waldabstand liegt, nicht dazu, dass sich dadurch die überbaubare Grundstücksfläche und damit das Maß der zulässigen baulichen Nutzung insgesamt verrin­gert, so besteht kein Anlass, dieser Waldabstandsfläche bei der Beitragsermittlung durch eine Verminderung der beitragspflich­tigen Fläche Rechnung zu tragen.

b) Dasselbe soll gelten für Grundstücke in beplanten Gebie­ten, bei denen Grundstücksteilflächen als private Grünflächen mit z. B. einem Pflanzgebot belegt sind (11).

c) Dasselbe gilt nach der Rechtsprechung für Abstandsflä­chen an klassifizierten Straßen gem. § 9 Abs. 1 Satz 1 BFernStrG bzw. § 24 Abs. 1 Satz 1 SächsStrG (12). Auch in diesen Fällen geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass solche Ab­standsflächen an Kreis‑, Landes‑ oder Bundesstraßen bzw. Bun­desautobahnen zwar nicht mit Gebäuden bedeckt werden dür­fen, aber‑ solange dadurch nicht die überbaubare Grundstücks­fläche und damit das zulässige Maß der baulichen Nutzung für das Gesamtgrundstück vermindert wird ‑ für die Beitragserhebung unerheblich sind.

d) Ebenso hat das OVG Lüneburg (13) in einem Fall entschie­den, indem ein Grundstück teilweise in einem Landschaftsschutzgebiet aufgrund einer Verordnung nach § 15 BNatschG lag. Auch hier hat das OVG Lüneburg ausgeführt, dass es für die Beitragserhebung unerheblich sei, dass auf der bewaldeten Teil­fläche dieses Grundstücks aufgrund der Landschaftsschutzver­ordnung all solchen Handlungen verboten seien, die den Cha­rakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutz­zweck zuwiderlaufen. Diese Verbote ließen im entscheidenden Fall weiterhin eine einheitliche Nutzung der bewaldeten Teilflä­chen mit dem Wohngebäude, etwa zur Erholung zu und bräch­ten daher keine Einschränkung der die Beitragserhebung recht­fertigenden Vorteile mit sich.

e) Das SächsOVG hat in der eingangs bereits zitierten Ent­scheidung vom 20.8.1998(14) klargestellt, dass ein Grundstück im Innenbereich auch dann mit der Gesamtfläche beitragspflichtig ist, wenn ein Teil des Grundstücks als Streuobstwiese ein Biotop im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 6 SächsNatschG sein sollte.

Auch dies würde zwar dazu führen ‑ so das SächsOVG – dass den Grundstückseigentümern dann alle Maßnahmen, die zur Zerstörung oder sonstigen erheblichen oder nachhaltigen Be­einträchtigungen des Biotops führen könnten, verboten seien, dies schließe jedoch die Nutzung dieser Fläche als Hausgarten und damit eine bauliche Nutzbarkeit nicht aus. Das OVG weist darauf hin, dass anderes nur dann gelten könne, wenn durch das Vorhandensein der Streuobstwiese die bauliche Nutzbar­keit des Grundstücks schlechthin ausgeschlossen sei.

f) Die ‑ soweit ersichtlich ‑ einzigen Fälle, in denen öffentlich‑rechtliche Baubeschränkungen zu einer Reaktion bei der Abgrenzung der beitragspflichtigen Grundstücksfläche geführt haben, sind zwei Fälle, in denen dem betreffenden Grundstück durch die Festsetzungen qualifizierter Bebauungspläne die Eigenschaft der Bebaubarkeit in einem Fall durch Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft (15), im anderen Fall durch die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche (16) entzogen wurde.

5.    Konsequenzen der vorstehend geschilderten Rechtsprechung

Es sind keine Anhaltspunkte erkennbar, weshalb in Fällen, in denen Grundstücke teilweise unbebaubar sind, weil sie z. B. einen Gewässerabstand gem. § 34 Abs. 1 SächsNatschG ein­halten müssen oder in denen bauliche Veränderungen auf dem Grundstück Einschränkungen nach §§ 12 oder 21 Abs. 1 SächsDenkmalschutzG bzw. Baubeschränkungen gem. § 107 BBergG unterliegen, anders vorgegangen werden sollte. In diesen Fällen ‑    ebenso wie in den Fällen, in denen ein Grundstück von Ver‑ oder Entsorgungsleitungen durchschnitten wird –(17) ist davon auszugehen, dass diese Baubeschränkungen solange für die Beitragsberechnung unbeachtlich sind, wie das Grundstück zum einen trotzdem bebaubar bleibt und zum anderen das ohne Beschränkung höchst zulässige Maß der baulichen Nutzung nicht durch diese Baubeschränkungen vermindert wird. All diese Fälle führen also im Regelfall nicht zu einer Ermäßigung der Beitragshöhe.

Hinzu kommt, dass selbst in den Fällen, in denen als Ergebnis einer öffentlich‑rechtlichen Baubeschränkung festzustellen ist, dass das Nutzungsmaß des Grundstücks durch die Baubeschrän­kung geringer wird (beispielsweise deshalb, weil ein im Innen­bereich liegendes Grundstück so ungünstig von einer Leitung durchschnitten wird, dass es nicht mehr mit einem Wohnhaus, sondern nur noch mit einer Garage oder einem Stellplatz be­baubar ist) dem nicht durch eine Verminderung der beitragspflichtigen Grundstücksfläche Rechnung getragen wird, sondern durch eine Verminderung des Gewichtungsfaktors im Beitragsmaßstab.

Beispiel:

Statt eines zweigeschossigen Wohnhauses ist durch öffentlichrechtliche Baubeschränkungen die überbaubare Grundstücksfläche so stark eingeschränkt, dass auf der noch verbleibenden Fläche ein Wohnhaus nicht mehr erstellt werden kann, sondern allenfalls noch eine Garage oder ein Stellplatz angelegt werden kann. ln diesem Fall findet dann nicht der Nutzungsfaktor für zweigeschossige Bebaubarkeit, sondern stattdessen der niedrigere Nutzungsfaktor für ein Stellplatzgrundstück Anwendung (18).

6.    Fazit

Es ist festzustellen, dass aufgrund des Wortlauts des § 19 Abs. 1 SächsKAG davon ausgegangen werden muss, dass diese Regelung grundsätzlich auch im unbeplanten Innenbereich und in beplanten Gebieten Anwendung finden kann. Die von der Rechtsprechung bisher für Nutzungsbeschränkungen von baulich nutzbaren Grundstücken durch öffentlich‑rechtliche Baube­schränkungen herausgearbeiteten Kriterien führen aber in aller Regel nicht zu Teilflächenabsetzungen, sondern bedingen, dass gegebenenfalls beim Ansatz des Gewichtungsfaktors (z. B. Nutzungsfaktor) reagiert werden muss (19). Sie lassen die Beitrags­pflicht solange unberührt, wie das Grundstück durch diese Beschränkungen nicht insgesamt seine Bebaubarkeit verliert bzw. ein niedrigeres Nutzungsmaß angenommen werden muss.

Die Anwendung des § 19 Abs. 1 SächsKAG im unbeplanten Innenbereich dürfte deswegen den absoluten Ausnahmefall darstellen.

Anmerkungen

(1) Vgl. Birk in Driehaus, Kommunalabgabenrecht Kommentar, Rdnr 1290 ff.

(2) BVerwG, Urteil vom 3.2.1989‑8 C 66.87‑, BVerwG 81. 251 [2531= NVWZ 1989, 1076.

(3) Sächs0VG, Urteil vom 20.8.1998‑2 S 105/98­

(4) Vgl. zum Begriff des Buchgrundstückes z. B. Birk/Hoppe‑Leuber, Das Grundstück als Gegenstand der Beitragspflicht im Erschließungs‑ und im Anschlussbeitragsrecht, SLK 1994, 86 ff.

(5) Vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 10.10.1995‑8 C 12.94‑NVZW 1996, S. 800 oder SächsOVG, Urteil vom 20.8.1998, a. a. 0., vgl. FN 3

(6) BVerwG, Urteil vom 27.6.1985 ‑ 8 C 30.84 ; BVerwG 71, 363 = DVBI. 1985, 1180

(7) BVerwG, Urteil vom 19.2.1982‑8 C 27.81 ‑; BVerwG 65.61 = DVBI. 1982, 552

(8) Vgl. z. B. § 10 Abs. 3 KAG Baden‑Württemberg

(9) So im Übrigen auch die Anwendungshinweise des Sächsischen Staatsministeriums des Innern zur Anwendung des Sächsischen Kommunalabgabengesetzes vom 5.5.1994, Ziff. 19.1.1.

(10)Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.2.1984‑4 C 55.81 ‑; NJW 1984, 1576

(11) Vgl. z. B. VGH Baden‑Württemberg, Urteil vom 13.1.1994‑2 S 1213/92‑; BWGZ 1994, S. 582 oder BVerwG, Beschluss vom 29.11.1994 ‑8     B 171/94‑ Buchholz 406.11 § 131 BauGB Nr. 95 = NVWZ 1995, 1215 bzw. VGH München, Urteil vom 26.10.1994 ‑ 23 B 93.2262 – oder OVG Lüneburg, Urteil vom 16.12.1996‑9 L 7027/94

(12) Vgl. hierzu ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 29.11.1994 ‑ 8 B 171.94‑vgl. FN 11

(13) OVG Lüneburg, Urteil vom 21.9.1995‑9 L 6639/93‑ (NdsVBI. 1996, 113)

(14) SächsOVG, Urteil vom 20.8.1998, a. a. 0. vgl. FN 2

(15) BVerwG, Urteil vom 13.12.1991 ‑ 8 C 8.90 ‑; Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 115 = NVWZ 1992, 495

(16) BVerwG, Urteil vom 25.2.1977 ‑ IV C 35.74 ; Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 60 = DÖV 1977, 679

(17) BVerwG, Urteil vom 25.2.1977 ‑ IV C 35.74 ‑; Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 60

(18) OVG Lüneburg, Urteil vom 17.2.1988 ‑ 9 A 137/86 ‑; vgl. auch Driehaus, Erschließungs‑und Ausbaubeiträge, 4. Auflage § 17 Rdnr 27.

(19) BVerwG, Urteil vom 3.2.1989 a. a. 0., vgl. FN 2

(20) BVerwG. Urteil vom 10.10.1995 a. a. 0., vgl. FN 5

Quelle: SLK 11/98 S. 480 - 482

Impressum